Treatises on Humanistic Buddhism 《人間佛教論文集》
Humble Opinions on Religious Legislation 宗教立法之芻議
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宗教立法之芻議一、從歷史上看歷代的宗教法令
二、世界各國宗教法管窺
三、宗教立法得失之研討
四、我國需要一部現代的宗教法
前言
人類從上古以來，除了邪教和符咒邪說之外，全世界所有的宗教一直都被賦予導正社會風氣、淨化世道人心的重責大任。由於宗教信仰的不同，全世界一些政要們對宗教的護持和貶抑，也使得宗教或蒙受許多利益，或遭到無邊的迫害。
我國政府對宗教的時而護持、時而摧殘，同樣在歷史上留有記錄。但自一九二九年制定「監督寺廟管理條例」以來，政治的權利一直都像緊箍咒一樣，緊緊地束縛著佛教的發展。佛教多年來由於政府「監督寺廟管理條例」的不周延，致使弊端叢生，導致佛教經常都是處於被排斥的狀態。例如政府對於寺廟管理人資格的認定、領導者與信徒之間的認定標準、寺院庵堂財產的繼承人、產權處理的辦法，以及香油、納骨塔、田租收入應否繳稅等問題，始終沒有一個合理的法令作為遵循準則；加之社會部分不肖人士假藉宗教之名，遂行歛財、騙色、詐欺等不法行為，政府也經常是睜一隻眼，閉一隻眼，導致宗教事件頻仍，讓宗教的神聖任務受到污染，此不但是對佛教的一大傷害，而且衍生出重重的社會問題。
說起「監督寺廟管理條例」，這是政府僅針對佛教和道教作「監督」之用，對於天主教、基督教等其它宗教則不在其內，明顯違反宗教平等與憲法保障信仰自由及宗教自治之精神，因此有識之士一直亟盼政府能儘快重新修訂一部平等、尊重對待一切宗教的新法。但是吵吵鬧鬧已有七、八十年之久，歷次的政府一直都排拒宗教立法，雖然美其名曰「保障宗教信仰自由」，實際上政府的政策就是讓宗教界內一團混亂，自生自滅。政府因無研修宗教的官員，所以以外行人指導內行人，造成教與教爭，寺與廟爭、僧侶與信徒爭、甚至讓宗教界的宗教師們自己互相鬥爭。用鬥爭來抵銷宗教的力量，如此不懂尊重宗教地位，這樣的發展，怎麼能有健全的宗教制度呢？
其實，宗教立法在世界各國早已行之有年。宗教與政治自古以來即有不可分離、相輔相成的關連性，宗教沒有離開過國家，國家也需要宗教對社會的輔佐教化。誠如東晉道安大師曾說「不依國主（國法），佛法難立」，宗教應受國家法令的規範與保護，就像建築有建築法規，醫師、金融、教育、出版等皆有其法令規範；宗教原本雖已具有自律的內涵，但社會的生活又何能獨立於法律之外？所以透過宗教立法，保障宗教權利與地位，使其正常發展，這是法治國家一致的作風。現經宗教界人士幾番陳情、力爭，政府終於有了立法的決心，也可看出主事者從善如流的美德。
關於宗教立法，最初宗教界與政府論爭的問題，只在於世俗的政治如何管理宗教的靈修部分，如今這一個問題已經釐清，當然靈修部分「僧事僧決」，由宗教界自行制定儀規來自己解決，但是與世俗有關的建築、稅法、財務等，當然還是有宗教立法的必要。
緊接著，如何制定一個各宗教一體遵行的宗教法，又成為佛教與道教、基督教、天主教、回教、一貫道等各宗教界共同討論的問題。現在幾經協調，總算也有了共識，大家認為訂定一個可資共遵的宗教法，確實有其必要性。
接下來在進入法案章程訂定的階段，大家又一直為土地、稅務、納骨塔等問題而爭論不休。其實我們認為這些都沒有真正觸及宗教致命的問題，宗教真正的致命問題是什麼呢？是寺院教堂之宗教士的資格認定。寺院教堂的主持人不給予資格的認定，怎麼會有好的宗教團體呢？現在社會上開業行醫的要有醫師執照，辦校興學的要有教師資格，甚至開計程車的司機要有駕駛執照，廚師也要經過廚師檢定合格始得掛牌營業，為何獨獨負有教化社會、導人向善之責的寺院教堂之傳教士不需要有宗教資格的認證呢？這就難怪社會上一些附佛外道假藉宗教之名，行不法之事，而造成宗教亂象與社會紛爭不斷了。所以宗教的教育不能為政府所認定，人民的信仰不能提昇；沒有好的宗教法，國家社會又如何能健全發展呢？
此一問題雖然早在數十年前，我們就具函向政府提出反應：「宗教團體的管理人或主持人，應該經由合法的宗教教育機構畢業；甚至宗教團體的負責人與主要成員，也應該有該宗教的教育單位或教會組織所頒發的資格證明文件，以避免不肖之徒假藉宗教之名，行不法之實。在此前提之下，政府應該正式承認佛學院、神學院、聖經書院等宗教研修機構的地位，使其能正常發展，並可公開招生，以培育出優秀的宗教師，進而提昇宗教教化的功能，乃至對宗教法及教育法均應有明確的制定，以昇華宗教信仰的層次。」
然而遺憾的是，有一些不懂宗教的官員從中百般刁難宗教士的資格認定問題，甚至反問道：「如果限定宗教研修機構畢業的人才能擔任住持的話，那麼一些新興宗教怎麼辦，誰來擔任住持呢？」其實，一個新興宗教的成立，豈是那麼簡單說成立就成立？它一定要經過相當時間的醞釀、籌畫，要有歷史為人所肯定，才能成為大眾所承認的正派宗教。
一個正當的宗教，它需要有歷史可考的教主，要有正見的教義，還要有正當的教團，如佛教的佛、法、僧三寶，如天主教也有教主、教義、教士。一個新興的教團，如果以上這些根本條件不具備，怎麼能成為新興的宗教呢？所以很明顯的，別有用心的人就是不願意看到宗教人員素質提昇，不願意看到宗教的發展太大、太好。現在的宗教界不但道士可以做寺院的住持，和尚可以做道觀的主管，尤其反對宗教的人士可以擔任管理宗教的官員，造成外行人管內行人的不合理現象。其實政府如果很早就對宗教師的資格加以考核、規定，則不但杜絕社會人士對寺廟教堂名位的覬覦，還給宗教一個清淨的空間，如此有了專業人士住持，必能提昇宗教信仰的層次，發揮宗教利樂眾生的功能。但是直到現在，由於政府的政策沒有宗教士資格的限制，宗教對社會的教化功能不彰，導致社會風氣敗壞，國家倫理道德喪失，實在令人扼腕嘆息。
反觀西方國家，他們十分尊重專門機構，即連美容業、殯葬業都設有政府認可的學院及專業人員；更何況寺廟教堂的住持，莫不規定至少要有宗教學院畢業的身分，才有資格傳教，以免產生層出不窮的邪知邪說。
我國政府由於沒有宗教士的資格鑑定，導致宗教界龍蛇混雜，正邪莫辨。此外，政府對公益、慈善團體興建圖書館等，都給予獎勵，卻又要宗教繳稅。但是一遇國家有水、火、風、震等災難時，又要佛教救濟；寺院財產都用來繳稅了，如何從事公益事業呢？
甚至有關寺廟財產方面，寺廟本為十方信眾的財產，但因出家眾本身沒有兒女，師徒間的關係法律不予承認，因此宗教人士往生後，因繼承的關係，財產可能變成外人的（有血親關係者）私物。因此寺院財產不能讓出家弟子繼承是很遺憾的一件事，亟待重新立法保障。
其實，台灣宗教的亂源，歸根究底還有一個很重要的因素，就是一個寺院兩個頭（住持及管理人）。過去大陸上的寺院管理人必定是出家眾，在台灣則士紳名流都可以做管理人。出家眾（住持）建寺，在家人（或民意代表，或土豪劣紳）管理，而政府只認可管理人，有很多的野心家欺侮出家的住持不懂法令，安排信徒入會（五百元或一千元即可入會），信徒有選舉權，一改選就可以當住持，如此混亂是非，甚至把辛苦建寺的出家住持趕出寺門，致使住持投訴無門，此一劣規，更有待宗教立法，予以保障。
過去的出家僧侶大都不懂得法律，只講求道德觀念，然而今日的出家眾除了要有道德修養以外，還要懂得法律。因為現今的社會光講道理不一定能適用，凡事都要知法、合法，才能防患未然，才能保護佛教。
星雲出家六十餘年，眼見許許多多的宗教問題，深知此中之弊端，因此不得不直言表達意見。今僅就所見，分四點論述之。
一、從歷史上看歷代的宗教法令
如前所述，政府在一九二九年（民國十八年）制定的「監督寺廟管理條例」，由於沒有尊重宗教的自治發展，用政治干涉、管理宗教，尤其不能全面適用於各宗教，有失公平性，而且經過時移境遷，早已不符現代所需，因此在有識之士大聲疾呼奔走下，內政部目前已著手起草「宗教團體法」，擬將宗教團體界定為具有公益法人地位的「宗教法人」，以健全宗教行政法制，使宗教發揮更大的社會教化功能。
其實，各個宗教本身早就已經有立法規範，包括佛教、道教、天主教、基督教、回教等世界各大宗教，它們各自都有提供教徒持守的法規戒條，例如：道教有修身五箴（存好心、說好話、讀好書、學好樣、作好事）、行持六訣（忠、孝、仁、信、和、順），以及包括老君五戒等三十餘種戒律；天主教依摩西十誡愛人，遵山上聖訓愛天主；基督教必須踐履孝敬父母等十戒；回教也有禁吃豬肉等七誡八德。
佛教的戒法尤其嚴謹，除了四波羅夷外，還有不殺生、不偷盜、不邪淫、不妄語、不吸毒等五戒。另有身三、口四、意三的十善法戒及菩薩三聚淨戒。此外，又有比丘二百五十戒、比丘尼四百八十條戒，乃至沙彌（沙彌尼）十戒、式叉摩那六法戒等。甚至當初佛教從印度向四面八方傳播的過程中，又再發展出適應各地民情風俗所需的戒律，如中國佛教的「百丈清規」、「禪苑清規」、「日用小清規」、「咸淳清規」、「東林清規」、「壽昌清規」、「教苑清規」等，以及藏傳佛教的儀軌、南傳佛教的戒法等。
歷代以來，佛教為了在社會上立足存在，更是不得不在國家政治制定的一些法律配套要求下，小心翼翼的在夾縫裡求生存。例如僅只唐朝太宗一人，即分別在六二七年登基之始頒令：凡私自度僧者，處以死刑（《續高僧傳》二十五），這就是用政治干涉信仰自由；在六三一年元月下詔規定：「佛道設教，本行善事，豈遣僧尼道士等妄自尊崇，坐受父母之拜，損害風俗，悖亂禮經，宜即禁斷，仍令致拜於父母」（《貞觀政要》卷七）。這許多政令，皆是對宗教的不尊重。
到了六三七年，太宗又再度頒佈了一道新律令《貞觀律》，內容條文雖然多已散佚，但是從日文版文獻《養老律令》（七一七~七二四）中的〈僧尼令〉，內容大部分源自《貞觀律》中〈道僧格〉一章，從中可以清楚看出，〈道僧格〉名義上是根據戒律而制定，實際上它所涵蓋的範圍比戒律對僧尼的規範更為嚴厲，而且處罰的刑責更是否定宗教的尊嚴。
甚至六三九年，太宗更下詔宣稱，他有權決定使用經典來規範僧尼的行為，因為佛陀曾將末法時代護持正法的責任，交付給在家的王公大臣，因此帝王有義務來制定僧尼行為準則（《全唐文》）。此皆為唐代的帝王試圖嚴峻控制佛教，提供了一個又一個有力的證明。（見史丹利‧外因斯坦《唐代佛教──王法與佛法》，台北：佛光出版社，一九九九年）
從這許多事例，也可以看出在政治上即使開明如唐太宗者，其對宗教之毫不尊重，以打壓為主，主要是害怕佛教的發展超越了政治。所以，自古以來由於主政者對宗教的信仰差異，如唐朝姓李，一直想以道教的李耳為主，所以提拔道教的發展，訂出各種法令，蓄意毀滅佛法。所幸佛教的宗派在隋唐時代即已大致成立，尤其佛理義蘊豐富，吸引了社會上的名流文人紛紛改宗佛教，如裴休宰相、文學家蘇軾、柳宗元、白居易、王維、謝靈運、陶淵明、黃庭堅等，都曾與佛教結下了深厚的因緣，所以基本上佛教在學術上基礎穩固，加之佛教因果業報的信仰吻合民眾的需求，在民間擁有廣大的信徒，因此儘管佛教歷經多次教難，卻始終屹立不搖。
此外，歷朝專制的帝王雖然儘量用各種方法箝制佛教、壓迫佛教，都是一樣的用心，但是大致說來，早期的朝代僧尼犯法，因為那時政治上的法律尚未具備，所以基本上是根據戒律來處置的。例如五○八年北魏玄武帝所頒佈的詔令：「緇素既殊，法律亦異……自今以後，眾僧犯殺人已上罪者仍依俗斷，餘犯悉付昭玄（北齊所置之僧官名稱），以內律僧制治之。」（《魏書》）就是一個典型的例子。
另有一例，五九五年北魏文帝頒令僧尼犯法者應根據戒律來處置，而不是世俗法律。為此他還敕令擷取經典重點編輯《眾經法式》，用來規範僧尼，而實際審判權則委任於一名所謂「斷事沙門」（教團中處治僧尼觸犯綱紀之僧職）。此舉與佛教的「僧事僧決」，實有異曲同工之妙。
到了隋朝，基本上也是蕭規曹隨，因為隋文帝信佛虔誠，主張「僧事僧決」。隋文帝後，煬帝雖以智者大師為師，但他殘暴的性格實與佛法的精神相距甚遠，加之帝祚甚短，因此佛教並未能因為他的護持而受益。
直到唐朝，因其姓李，終以道教李耳為主。不過唐太宗即使有「揚道抑佛」的心態，但是他內心還是深知佛教的力量，因此在六三五年，玄琬大師上表給唐太宗，要求僧尼犯法應該根據佛教戒律，而非根據世俗的法規來處理。雖然這一道奏章送達太宗時，玄琬大師已經圓寂，太宗還是同意玄琬大師的提議，而批准了他的奏議。
從以上各朝代所發佈的僧制，顯示僧制絕大部分是根據戒律而制定，只有在僧人觸犯了如殺人、叛國的重罪時，才會應用世俗的法令。不過，基本上佛教徒從古到今，一直是少有殺人，叛國之事例發生。
除了各種的法規約束，歷朝也相延訂定僧官制度。僧官制度過去都為從政者所御用；民國以後，歷代管理宗教的人，也都不希望宗教成為社會的清流，而希望宗教互鬥。其實歷代以來，除了外道如白蓮教藉佛教反政府之外，佛教一向和平，盡力配合政府。但是由於執政者的權利欲及私心作遂，致使佛教在各朝各代還是歷經各種教難，例如三武一宗毀佛滅教，就是因為執政者嫉妒佛教太好、太大。當然，一些佛教太過世俗化，積聚財富，廣置田產，這也是招致政治妒恨的原因。
前面說到僧官制度，始於魏晉南北朝時期的後秦，當時的職稱為「僧正」，又稱「僧主」，是僧團中職位最高的僧官，以佛法戒律規範僧尼；南北朝以後，歷代承襲其制，只是職稱隨朝代而有變更。
據《梁高僧傳‧僧傳》記載，鳩摩羅什入關後，弟子多達三千人，僧團之龐大，一時震撼了朝野上下。由於關內僧尼日漸增多，後秦姚興惟恐僧團的組織與力量影響到政治的統領，於是在弘始七年（四○五）頒佈詔書，從僧尼當中禮派學優德芳的僧擔任僧主，統領僧團。同時，在僧主之下，選派僧遷擔任「悅眾」（僧職之名稱，司掌僧團中之事務者），法欽與慧斌擔任「僧錄」（掌理登錄僧尼名籍與僧官補任等事宜之僧職），這可說是中國僧官制度的開端。
僧官制度的創置，是教團大規模發展下所產生的一種現象，這種現象顯示出佛教所帶給社會的，已不僅是一種精神內涵而已，同時也象徵著佛教教團展現出一股強大社會組織與力量。
僧官由朝廷賜給豐厚的俸祿，例如車馬、人事費用等等，依照不同的職稱，分任不同的事務。其中，悅眾一職協助僧正管理僧團，負責僧團中的庶務；僧錄則掌管僧團的人事，處理僧尼名籍與僧官補任事宜。僧官制度發展至此，可說已漸具雛型。
其實，在後秦設置僧官制度之前，早在東晉及北魏之時，就已經建立了僧官制度。根據《續高僧傳》卷六記載，在晉代就有「僧司」的設置，它的時間，根據現代人的研究，至少應該是在西元四○一年之前。在此同時或稍後的北魏時代，僧人法果戒行嚴謹，廣弘佛法，受北魏太祖道武帝拓跋珪迎請到平城，敕命為「道人統」，統領四眾。法果常讚歎太祖明睿好佛道，他的意見深受太祖重視，形同參謀資政一般。
北魏太宗時，擔任道人統的法果，依然備受尊崇。太宗尊崇佛法的殷切，不亞於太祖，他在京都平城廣建寺院和佛像，更請僧侶教導人民生活。永興年間（四○九~四一三），太宗授與法果「輔國宜城子」、「忠信侯」、「安成公」等爵號，但都被一一辭謝。太宗經常駕臨法果的住處，但是因為寺門太狹小，皇帝的車輿通過不易，遂下令將寺門拆除擴建。
北魏太武帝初時承繼太祖、太宗的佛教政策，崇信佛法，禮敬沙門，每逢四月初八佛誕，即敕令舉行行像儀式，並親臨門樓，觀覽盛況；後來受到宰相崔浩的影響及道士寇謙之的煽惑，改信道教，在全國建造道觀。太平真君七年（四四六），聽信讒言，下詔普滅佛法，終於引發大規模的毀佛行動，造成佛教史上一大浩劫。
至文成帝即位，致力於佛教的復興，設立一元化之僧官制，以統御僧團；中央設置「監福曹」，主事僧官以「道人統」為正，「都維那」為副。興安元年（四五二）以罽賓沙門師賢任道人統。師賢示寂後改稱沙門統，以沙門曇曜繼任。
曇曜擔任道人統期間，對佛教、國家與社會有許多建樹和貢獻。他奏請設立「僧祇戶」和「佛圖戶」，作為佛教興辦事業的基礎。
和平元年（四六○），孝文帝改「監福曹」為「昭玄寺」，組織越加嚴密，權責也擴大。在組織編制上，昭玄寺置有「大統」一人、「統」一人、「都維那」三人，並置有「功曹」（相當於今日之警察首腦）與「主簿員」，專門管理地方（州、郡、縣）的「沙門曹」；在職權方面，可謂巨大而廣泛。若僧眾觸犯殺人罪以下的過失，都直接交由昭玄寺，採取內律、僧制來處置。大致來說，昭玄寺具有司法權，可以懲治僧眾；有立法權，可以制定僧制；有人事權，除了沙門統、都維那、寺主、上座等的重要僧官是由皇帝直接任命之外，其他各層級的僧官，不論是銓選、任免、罷黜等人事權，都由昭玄寺掌管。
到了東魏、北齊，僧官制度不但全盤承襲北魏，並且增加僧官的人數，乃至演變到後來，用錢也可以買到官職，所以產生「斷事沙門」的新僧官，由皇帝敕授，賦予管理的權力，與昭玄寺共治僧團。
西魏末年，專權二十幾年的漢化胡人宇文泰，曾創設一種名為「三藏」的僧官，由皇帝敕授善於教導學徒、功績卓著的高僧，封號三藏，擔負教導與管理僧眾的職責。後來這一職稱取代道人統，而產生「國三藏」、「州三藏」、「昭玄三藏」等新的僧官。
南朝沿襲晉代的僧官制度，在中央政府設僧司，即衙署，也稱為僧局、僧省或僧署。中央僧署的主官為僧正，或稱僧主，劉宋武帝永初年間（四二○~四二二）開始設置中央僧官，以瓦官寺法和為僧主，明帝於泰始元年（四六五）任命僧瑾為「天下僧主」。僧主的職責，與東晉、北魏、姚秦時代相同，主要在統領僧眾。僧司通常備有定額的經費及人力，根據《梁高僧傳》卷七〈僧瑾傳〉記載，皇帝下詔給僧瑾「法伎一部，親信二十人，月給三萬，冬夏四時賜并車輿、吏力」，作為僧官行政發展之用，僧署逐漸形同政府衙門一般地管制著僧團，也為僧團解決問題。
南朝僧官制度的特色是地方僧正比中央僧正更有實權。早在東晉安帝（三九六~四一八）時，益州刺史毛璩就設有地方僧官「蜀郡僧正」，由沙門僧恭任之。到了南朝，有的按照世俗的行政區域，分別設立州、郡僧官，例如梁武帝天監年間，以僧若任「吳郡僧正」；有的根據僧團的教化區域，設立跨州郡的區域性僧官。因此，南齊武帝時出現同時敕立二位僧主的情形：定林上寺的法獻與長干寺的玄暢，二人分治江南、江北。另有沙門慧基，任「東土僧正」，統領吳會間十城的僧眾，又稱為「十城僧正」；沙門慧球，在南齊和帝時任「荊土僧正」，他們都屬於跨州郡性質的知名僧正。由這些資料可知當時地方僧官發達的情形。相對而言，中央的僧正只是在形式上被賦予監督全國僧團的名義，實際上並不能左右握有強權實力的地方僧官轄區內的僧眾事務。
梁武帝篤信佛教，曾敕令光宅寺的法雲為「大僧正」。法雲制定僧制，明定僧尼清規，以為後代規範。到陳代，文帝以大彭城寺的寶瓊為「京邑大僧正」，又稱「京邑大僧統」。這些「大」、「京邑」等頭銜，是為了凸顯京邑教區地位的重要而冠上的。另外，例如京邑地區的都維那，則稱為「京邑都維那」。
聘任尼僧為僧官，廣泛出現於南朝，成為南朝佛教的一大特色。尼僧僧官制度，可溯源於東晉，在東晉太元年間（三七六~三九六），比丘尼支妙音曾被任命為「簡靜寺主」，但在層級上，只屬於基層的僧官，並非管理全國或某一地區的尼僧事務。到劉宋明帝時，首次任命比丘尼為高層僧官，以寶賢為「都邑尼僧正」，以法淨為「京邑尼都維那」，管轄京城一帶的尼僧事務。這些尼僧僧官大多以有見識、有魄力而見重於世，由此也可明白，當時女眾在我國傳統社會中具有平等地位。
隋文帝楊堅於北方建立隋朝，統一天下後，便進一步推行佛教治國政策。隋文帝對於僧團的管理，大致沿用北朝的昭玄系統，也保留了斷事沙門的任用，只是曾經一度把「昭玄寺」改稱為「崇玄署」，另外又置有「隋國大統」、「國僧都」、「平等沙門」等職稱。此外，他也積極發展佛教學術，改善社會風氣，故有「外國僧主」、「二十五眾主」、「五眾主」等新僧官的設置。文帝於京城設立二十五類的佛學科目，集合全國有志學習的僧眾，聽其依據自己的興趣和程度，選擇一種科目學習，每眾各立一位「眾主」，所以稱為「二十五眾主」，負責教化、授講，可說是佛教的普通教育。「五眾」則是一種高級的專門佛學教育，分別是「十地」、「講律」、「涅槃」、「講論」、「大論」等五種科目。同一眾可以有好幾位眾主，以便兼容並蓄各家學說。二十五眾和五眾，是由皇帝敕任，受國家供養保護的，但不設官署，也不參與行政事務，只是一種純學術性質的國立機構。
隨著僧團的成長，隋煬帝即位後，把僧尼集中到官立大寺，慢慢廢除了中央和州郡的僧官。一方面加強寺院本身的基層僧官，側重寺院三綱（上座、寺主、維那）的地位；另一方面又設立由俗人擔任「寺監」的監寺制度，直接監督寺院，權力大於寺院三綱。因此可以說，隋代的佛教是配合王權進行教化的時代。
唐高祖李淵開國後，在地方基層上，倚重寺院三綱，中央則設置「十大德」，以綱維法務，三論宗的集大成者吉藏便是十大德中的一人。十大德的遴選，是由眾僧中推舉出，或是由皇帝親自指派。
唐初承襲隋代的監寺制度，設置崇玄署，隸屬於鴻臚寺。鴻臚寺最初設於漢朝，作為接待外國賓客及掌理凶喪儀慶等事的官衙。唐代初期未設僧正、僧統等僧官，只在鴻臚寺下設置崇玄署，管理僧籍和任命寺院三綱等事。
唐太宗即位後，改變宗教政策，取消十大德及寺監，把統理僧尼的職務漸漸移轉至官府中，並由唐代諸帝依循之。十大德的職稱，在唐中宗到代宗期間又恢復了，但已失去「統領天下僧尼」的職權，只負責講授律學、臨壇度僧的事務，而有所謂「臨壇十大德」的稱呼。真正掌管天下僧尼大權的機構，主要是崇玄署，其職權範圍包括寺額、僧籍的管理、僧官的選任、僧尼的制度、僧尼在寺院外的活動等。但是到了後來，教團的自治權受到逐步的削減，度僧要受御使的監察，僧籍管理和僧官選任則要接受尚書部的監察；在唐玄宗天寶年間，僧務更由祠部取代崇玄署原有的職權，所管轄的範圍廣及寺院僧尼授田的種種事宜。
在唐玄宗末年，另創設有「修功德使」的俗官，負責寺塔的修建、佛像的鑄造、經典的譯官以及盛大佛教法會的舉辦等。安史之亂後，唐室重建僧官系統，由左街功德使、右街功德使統理首都之內的佛寺及僧尼，並增設左街僧錄、右街僧錄，以輔佐功德使執掌僧務。此時地方十道有僧統，各州有僧正，僧侶在國家中的地位再度受到重視，經常有受賜大師、國師和紫袍等殊榮。到五代十國，僧官改由地方政府授任。
為了加強管理全國幾萬所寺院和幾十萬僧眾，宋朝沿用「國有僧以僧法治，國有俗以俗法治」的原則，因襲唐代，設置專門管理宗教事務的官署和僧司。中央僧署是隸屬於鴻臚寺的左右街僧錄司，掌管寺院僧尼帳籍及試經、梵修等；州郡仍設僧正，統理地方僧尼。
宋初，僧尼事務仍由功德使管轄，後來隸屬於鴻臚寺，同時又令尚書祠部審理僧尼的籍冊，發給剃度及受戒文牒。另外，還以中書省或門下省司掌賜給紫衣、師號及建寺名額，並掌管國立大寺住持的選任，又以開封府尹兼領功德使，監督度牒發行和僧官的選補。可以說，以中書、門下、鴻臚寺、尚書祠部、開封府等，來對教團事務進行多重的管理，是宋代統制佛教政策的一大特色。
地方僧官，稱謂雜多，名號各異，有僧正、副