Treatises on Humanistic Buddhism 《人間佛教論文集》
Humble Opinions on Religious Legislation 宗教立法之芻議
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宗教立法之芻議一、從歷史上看歷代的宗教法令
二、世界各國宗教法管窺
三、宗教立法得失之研討
四、我國需要一部現代的宗教法
前言
人類從上古以來,除了邪教和符咒邪說之外,全世界所有的宗教一直都被賦予導正社會風氣、淨化世道人心的重責大任。由於宗教信仰的不同,全世界一些政要們對宗教的護持和貶抑,也使得宗教或蒙受許多利益,或遭到無邊的迫害。
我國政府對宗教的時而護持、時而摧殘,同樣在歷史上留有記錄。但自一九二九年制定「監督寺廟管理條例」以來,政治的權利一直都像緊箍咒一樣,緊緊地束縛著佛教的發展。佛教多年來由於政府「監督寺廟管理條例」的不周延,致使弊端叢生,導致佛教經常都是處於被排斥的狀態。例如政府對於寺廟管理人資格的認定、領導者與信徒之間的認定標準、寺院庵堂財產的繼承人、產權處理的辦法,以及香油、納骨塔、田租收入應否繳稅等問題,始終沒有一個合理的法令作為遵循準則;加之社會部分不肖人士假藉宗教之名,遂行歛財、騙色、詐欺等不法行為,政府也經常是睜一隻眼,閉一隻眼,導致宗教事件頻仍,讓宗教的神聖任務受到污染,此不但是對佛教的一大傷害,而且衍生出重重的社會問題。
說起「監督寺廟管理條例」,這是政府僅針對佛教和道教作「監督」之用,對於天主教、基督教等其它宗教則不在其內,明顯違反宗教平等與憲法保障信仰自由及宗教自治之精神,因此有識之士一直亟盼政府能儘快重新修訂一部平等、尊重對待一切宗教的新法。但是吵吵鬧鬧已有七、八十年之久,歷次的政府一直都排拒宗教立法,雖然美其名曰「保障宗教信仰自由」,實際上政府的政策就是讓宗教界內一團混亂,自生自滅。政府因無研修宗教的官員,所以以外行人指導內行人,造成教與教爭,寺與廟爭、僧侶與信徒爭、甚至讓宗教界的宗教師們自己互相鬥爭。用鬥爭來抵銷宗教的力量,如此不懂尊重宗教地位,這樣的發展,怎麼能有健全的宗教制度呢?
其實,宗教立法在世界各國早已行之有年。宗教與政治自古以來即有不可分離、相輔相成的關連性,宗教沒有離開過國家,國家也需要宗教對社會的輔佐教化。誠如東晉道安大師曾說「不依國主(國法),佛法難立」,宗教應受國家法令的規範與保護,就像建築有建築法規,醫師、金融、教育、出版等皆有其法令規範;宗教原本雖已具有自律的內涵,但社會的生活又何能獨立於法律之外?所以透過宗教立法,保障宗教權利與地位,使其正常發展,這是法治國家一致的作風。現經宗教界人士幾番陳情、力爭,政府終於有了立法的決心,也可看出主事者從善如流的美德。
關於宗教立法,最初宗教界與政府論爭的問題,只在於世俗的政治如何管理宗教的靈修部分,如今這一個問題已經釐清,當然靈修部分「僧事僧決」,由宗教界自行制定儀規來自己解決,但是與世俗有關的建築、稅法、財務等,當然還是有宗教立法的必要。
緊接著,如何制定一個各宗教一體遵行的宗教法,又成為佛教與道教、基督教、天主教、回教、一貫道等各宗教界共同討論的問題。現在幾經協調,總算也有了共識,大家認為訂定一個可資共遵的宗教法,確實有其必要性。
接下來在進入法案章程訂定的階段,大家又一直為土地、稅務、納骨塔等問題而爭論不休。其實我們認為這些都沒有真正觸及宗教致命的問題,宗教真正的致命問題是什麼呢?是寺院教堂之宗教士的資格認定。寺院教堂的主持人不給予資格的認定,怎麼會有好的宗教團體呢?現在社會上開業行醫的要有醫師執照,辦校興學的要有教師資格,甚至開計程車的司機要有駕駛執照,廚師也要經過廚師檢定合格始得掛牌營業,為何獨獨負有教化社會、導人向善之責的寺院教堂之傳教士不需要有宗教資格的認證呢?這就難怪社會上一些附佛外道假藉宗教之名,行不法之事,而造成宗教亂象與社會紛爭不斷了。所以宗教的教育不能為政府所認定,人民的信仰不能提昇;沒有好的宗教法,國家社會又如何能健全發展呢?
此一問題雖然早在數十年前,我們就具函向政府提出反應:「宗教團體的管理人或主持人,應該經由合法的宗教教育機構畢業;甚至宗教團體的負責人與主要成員,也應該有該宗教的教育單位或教會組織所頒發的資格證明文件,以避免不肖之徒假藉宗教之名,行不法之實。在此前提之下,政府應該正式承認佛學院、神學院、聖經書院等宗教研修機構的地位,使其能正常發展,並可公開招生,以培育出優秀的宗教師,進而提昇宗教教化的功能,乃至對宗教法及教育法均應有明確的制定,以昇華宗教信仰的層次。」
然而遺憾的是,有一些不懂宗教的官員從中百般刁難宗教士的資格認定問題,甚至反問道:「如果限定宗教研修機構畢業的人才能擔任住持的話,那麼一些新興宗教怎麼辦,誰來擔任住持呢?」其實,一個新興宗教的成立,豈是那麼簡單說成立就成立?它一定要經過相當時間的醞釀、籌畫,要有歷史為人所肯定,才能成為大眾所承認的正派宗教。
一個正當的宗教,它需要有歷史可考的教主,要有正見的教義,還要有正當的教團,如佛教的佛、法、僧三寶,如天主教也有教主、教義、教士。一個新興的教團,如果以上這些根本條件不具備,怎麼能成為新興的宗教呢?所以很明顯的,別有用心的人就是不願意看到宗教人員素質提昇,不願意看到宗教的發展太大、太好。現在的宗教界不但道士可以做寺院的住持,和尚可以做道觀的主管,尤其反對宗教的人士可以擔任管理宗教的官員,造成外行人管內行人的不合理現象。其實政府如果很早就對宗教師的資格加以考核、規定,則不但杜絕社會人士對寺廟教堂名位的覬覦,還給宗教一個清淨的空間,如此有了專業人士住持,必能提昇宗教信仰的層次,發揮宗教利樂眾生的功能。但是直到現在,由於政府的政策沒有宗教士資格的限制,宗教對社會的教化功能不彰,導致社會風氣敗壞,國家倫理道德喪失,實在令人扼腕嘆息。
反觀西方國家,他們十分尊重專門機構,即連美容業、殯葬業都設有政府認可的學院及專業人員;更何況寺廟教堂的住持,莫不規定至少要有宗教學院畢業的身分,才有資格傳教,以免產生層出不窮的邪知邪說。
我國政府由於沒有宗教士的資格鑑定,導致宗教界龍蛇混雜,正邪莫辨。此外,政府對公益、慈善團體興建圖書館等,都給予獎勵,卻又要宗教繳稅。但是一遇國家有水、火、風、震等災難時,又要佛教救濟;寺院財產都用來繳稅了,如何從事公益事業呢?
甚至有關寺廟財產方面,寺廟本為十方信眾的財產,但因出家眾本身沒有兒女,師徒間的關係法律不予承認,因此宗教人士往生後,因繼承的關係,財產可能變成外人的(有血親關係者)私物。因此寺院財產不能讓出家弟子繼承是很遺憾的一件事,亟待重新立法保障。
其實,台灣宗教的亂源,歸根究底還有一個很重要的因素,就是一個寺院兩個頭(住持及管理人)。過去大陸上的寺院管理人必定是出家眾,在台灣則士紳名流都可以做管理人。出家眾(住持)建寺,在家人(或民意代表,或土豪劣紳)管理,而政府只認可管理人,有很多的野心家欺侮出家的住持不懂法令,安排信徒入會(五百元或一千元即可入會),信徒有選舉權,一改選就可以當住持,如此混亂是非,甚至把辛苦建寺的出家住持趕出寺門,致使住持投訴無門,此一劣規,更有待宗教立法,予以保障。
過去的出家僧侶大都不懂得法律,只講求道德觀念,然而今日的出家眾除了要有道德修養以外,還要懂得法律。因為現今的社會光講道理不一定能適用,凡事都要知法、合法,才能防患未然,才能保護佛教。
星雲出家六十餘年,眼見許許多多的宗教問題,深知此中之弊端,因此不得不直言表達意見。今僅就所見,分四點論述之。
一、從歷史上看歷代的宗教法令
如前所述,政府在一九二九年(民國十八年)制定的「監督寺廟管理條例」,由於沒有尊重宗教的自治發展,用政治干涉、管理宗教,尤其不能全面適用於各宗教,有失公平性,而且經過時移境遷,早已不符現代所需,因此在有識之士大聲疾呼奔走下,內政部目前已著手起草「宗教團體法」,擬將宗教團體界定為具有公益法人地位的「宗教法人」,以健全宗教行政法制,使宗教發揮更大的社會教化功能。
其實,各個宗教本身早就已經有立法規範,包括佛教、道教、天主教、基督教、回教等世界各大宗教,它們各自都有提供教徒持守的法規戒條,例如:道教有修身五箴(存好心、說好話、讀好書、學好樣、作好事)、行持六訣(忠、孝、仁、信、和、順),以及包括老君五戒等三十餘種戒律;天主教依摩西十誡愛人,遵山上聖訓愛天主;基督教必須踐履孝敬父母等十戒;回教也有禁吃豬肉等七誡八德。
佛教的戒法尤其嚴謹,除了四波羅夷外,還有不殺生、不偷盜、不邪淫、不妄語、不吸毒等五戒。另有身三、口四、意三的十善法戒及菩薩三聚淨戒。此外,又有比丘二百五十戒、比丘尼四百八十條戒,乃至沙彌(沙彌尼)十戒、式叉摩那六法戒等。甚至當初佛教從印度向四面八方傳播的過程中,又再發展出適應各地民情風俗所需的戒律,如中國佛教的「百丈清規」、「禪苑清規」、「日用小清規」、「咸淳清規」、「東林清規」、「壽昌清規」、「教苑清規」等,以及藏傳佛教的儀軌、南傳佛教的戒法等。
歷代以來,佛教為了在社會上立足存在,更是不得不在國家政治制定的一些法律配套要求下,小心翼翼的在夾縫裡求生存。例如僅只唐朝太宗一人,即分別在六二七年登基之始頒令:凡私自度僧者,處以死刑(《續高僧傳》二十五),這就是用政治干涉信仰自由;在六三一年元月下詔規定:「佛道設教,本行善事,豈遣僧尼道士等妄自尊崇,坐受父母之拜,損害風俗,悖亂禮經,宜即禁斷,仍令致拜於父母」(《貞觀政要》卷七)。這許多政令,皆是對宗教的不尊重。
到了六三七年,太宗又再度頒佈了一道新律令《貞觀律》,內容條文雖然多已散佚,但是從日文版文獻《養老律令》(七一七~七二四)中的〈僧尼令〉,內容大部分源自《貞觀律》中〈道僧格〉一章,從中可以清楚看出,〈道僧格〉名義上是根據戒律而制定,實際上它所涵蓋的範圍比戒律對僧尼的規範更為嚴厲,而且處罰的刑責更是否定宗教的尊嚴。
甚至六三九年,太宗更下詔宣稱,他有權決定使用經典來規範僧尼的行為,因為佛陀曾將末法時代護持正法的責任,交付給在家的王公大臣,因此帝王有義務來制定僧尼行為準則(《全唐文》)。此皆為唐代的帝王試圖嚴峻控制佛教,提供了一個又一個有力的證明。(見史丹利‧外因斯坦《唐代佛教──王法與佛法》,台北:佛光出版社,一九九九年)
從這許多事例,也可以看出在政治上即使開明如唐太宗者,其對宗教之毫不尊重,以打壓為主,主要是害怕佛教的發展超越了政治。所以,自古以來由於主政者對宗教的信仰差異,如唐朝姓李,一直想以道教的李耳為主,所以提拔道教的發展,訂出各種法令,蓄意毀滅佛法。所幸佛教的宗派在隋唐時代即已大致成立,尤其佛理義蘊豐富,吸引了社會上的名流文人紛紛改宗佛教,如裴休宰相、文學家蘇軾、柳宗元、白居易、王維、謝靈運、陶淵明、黃庭堅等,都曾與佛教結下了深厚的因緣,所以基本上佛教在學術上基礎穩固,加之佛教因果業報的信仰吻合民眾的需求,在民間擁有廣大的信徒,因此儘管佛教歷經多次教難,卻始終屹立不搖。
此外,歷朝專制的帝王雖然儘量用各種方法箝制佛教、壓迫佛教,都是一樣的用心,但是大致說來,早期的朝代僧尼犯法,因為那時政治上的法律尚未具備,所以基本上是根據戒律來處置的。例如五○八年北魏玄武帝所頒佈的詔令:「緇素既殊,法律亦異……自今以後,眾僧犯殺人已上罪者仍依俗斷,餘犯悉付昭玄(北齊所置之僧官名稱),以內律僧制治之。」(《魏書》)就是一個典型的例子。
另有一例,五九五年北魏文帝頒令僧尼犯法者應根據戒律來處置,而不是世俗法律。為此他還敕令擷取經典重點編輯《眾經法式》,用來規範僧尼,而實際審判權則委任於一名所謂「斷事沙門」(教團中處治僧尼觸犯綱紀之僧職)。此舉與佛教的「僧事僧決」,實有異曲同工之妙。
到了隋朝,基本上也是蕭規曹隨,因為隋文帝信佛虔誠,主張「僧事僧決」。隋文帝後,煬帝雖以智者大師為師,但他殘暴的性格實與佛法的精神相距甚遠,加之帝祚甚短,因此佛教並未能因為他的護持而受益。
直到唐朝,因其姓李,終以道教李耳為主。不過唐太宗即使有「揚道抑佛」的心態,但是他內心還是深知佛教的力量,因此在六三五年,玄琬大師上表給唐太宗,要求僧尼犯法應該根據佛教戒律,而非根據世俗的法規來處理。雖然這一道奏章送達太宗時,玄琬大師已經圓寂,太宗還是同意玄琬大師的提議,而批准了他的奏議。
從以上各朝代所發佈的僧制,顯示僧制絕大部分是根據戒律而制定,只有在僧人觸犯了如殺人、叛國的重罪時,才會應用世俗的法令。不過,基本上佛教徒從古到今,一直是少有殺人,叛國之事例發生。
除了各種的法規約束,歷朝也相延訂定僧官制度。僧官制度過去都為從政者所御用;民國以後,歷代管理宗教的人,也都不希望宗教成為社會的清流,而希望宗教互鬥。其實歷代以來,除了外道如白蓮教藉佛教反政府之外,佛教一向和平,盡力配合政府。但是由於執政者的權利欲及私心作遂,致使佛教在各朝各代還是歷經各種教難,例如三武一宗毀佛滅教,就是因為執政者嫉妒佛教太好、太大。當然,一些佛教太過世俗化,積聚財富,廣置田產,這也是招致政治妒恨的原因。
前面說到僧官制度,始於魏晉南北朝時期的後秦,當時的職稱為「僧正」,又稱「僧主」,是僧團中職位最高的僧官,以佛法戒律規範僧尼;南北朝以後,歷代承襲其制,只是職稱隨朝代而有變更。
據《梁高僧傳‧僧傳》記載,鳩摩羅什入關後,弟子多達三千人,僧團之龐大,一時震撼了朝野上下。由於關內僧尼日漸增多,後秦姚興惟恐僧團的組織與力量影響到政治的統領,於是在弘始七年(四○五)頒佈詔書,從僧尼當中禮派學優德芳的僧擔任僧主,統領僧團。同時,在僧主之下,選派僧遷擔任「悅眾」(僧職之名稱,司掌僧團中之事務者),法欽與慧斌擔任「僧錄」(掌理登錄僧尼名籍與僧官補任等事宜之僧職),這可說是中國僧官制度的開端。
僧官制度的創置,是教團大規模發展下所產生的一種現象,這種現象顯示出佛教所帶給社會的,已不僅是一種精神內涵而已,同時也象徵著佛教教團展現出一股強大社會組織與力量。
僧官由朝廷賜給豐厚的俸祿,例如車馬、人事費用等等,依照不同的職稱,分任不同的事務。其中,悅眾一職協助僧正管理僧團,負責僧團中的庶務;僧錄則掌管僧團的人事,處理僧尼名籍與僧官補任事宜。僧官制度發展至此,可說已漸具雛型。
其實,在後秦設置僧官制度之前,早在東晉及北魏之時,就已經建立了僧官制度。根據《續高僧傳》卷六記載,在晉代就有「僧司」的設置,它的時間,根據現代人的研究,至少應該是在西元四○一年之前。在此同時或稍後的北魏時代,僧人法果戒行嚴謹,廣弘佛法,受北魏太祖道武帝拓跋珪迎請到平城,敕命為「道人統」,統領四眾。法果常讚歎太祖明睿好佛道,他的意見深受太祖重視,形同參謀資政一般。
北魏太宗時,擔任道人統的法果,依然備受尊崇。太宗尊崇佛法的殷切,不亞於太祖,他在京都平城廣建寺院和佛像,更請僧侶教導人民生活。永興年間(四○九~四一三),太宗授與法果「輔國宜城子」、「忠信侯」、「安成公」等爵號,但都被一一辭謝。太宗經常駕臨法果的住處,但是因為寺門太狹小,皇帝的車輿通過不易,遂下令將寺門拆除擴建。
北魏太武帝初時承繼太祖、太宗的佛教政策,崇信佛法,禮敬沙門,每逢四月初八佛誕,即敕令舉行行像儀式,並親臨門樓,觀覽盛況;後來受到宰相崔浩的影響及道士寇謙之的煽惑,改信道教,在全國建造道觀。太平真君七年(四四六),聽信讒言,下詔普滅佛法,終於引發大規模的毀佛行動,造成佛教史上一大浩劫。
至文成帝即位,致力於佛教的復興,設立一元化之僧官制,以統御僧團;中央設置「監福曹」,主事僧官以「道人統」為正,「都維那」為副。興安元年(四五二)以罽賓沙門師賢任道人統。師賢示寂後改稱沙門統,以沙門曇曜繼任。
曇曜擔任道人統期間,對佛教、國家與社會有許多建樹和貢獻。他奏請設立「僧祇戶」和「佛圖戶」,作為佛教興辦事業的基礎。
和平元年(四六○),孝文帝改「監福曹」為「昭玄寺」,組織越加嚴密,權責也擴大。在組織編制上,昭玄寺置有「大統」一人、「統」一人、「都維那」三人,並置有「功曹」(相當於今日之警察首腦)與「主簿員」,專門管理地方(州、郡、縣)的「沙門曹」;在職權方面,可謂巨大而廣泛。若僧眾觸犯殺人罪以下的過失,都直接交由昭玄寺,採取內律、僧制來處置。大致來說,昭玄寺具有司法權,可以懲治僧眾;有立法權,可以制定僧制;有人事權,除了沙門統、都維那、寺主、上座等的重要僧官是由皇帝直接任命之外,其他各層級的僧官,不論是銓選、任免、罷黜等人事權,都由昭玄寺掌管。
到了東魏、北齊,僧官制度不但全盤承襲北魏,並且增加僧官的人數,乃至演變到後來,用錢也可以買到官職,所以產生「斷事沙門」的新僧官,由皇帝敕授,賦予管理的權力,與昭玄寺共治僧團。
西魏末年,專權二十幾年的漢化胡人宇文泰,曾創設一種名為「三藏」的僧官,由皇帝敕授善於教導學徒、功績卓著的高僧,封號三藏,擔負教導與管理僧眾的職責。後來這一職稱取代道人統,而產生「國三藏」、「州三藏」、「昭玄三藏」等新的僧官。
南朝沿襲晉代的僧官制度,在中央政府設僧司,即衙署,也稱為僧局、僧省或僧署。中央僧署的主官為僧正,或稱僧主,劉宋武帝永初年間(四二○~四二二)開始設置中央僧官,以瓦官寺法和為僧主,明帝於泰始元年(四六五)任命僧瑾為「天下僧主」。僧主的職責,與東晉、北魏、姚秦時代相同,主要在統領僧眾。僧司通常備有定額的經費及人力,根據《梁高僧傳》卷七〈僧瑾傳〉記載,皇帝下詔給僧瑾「法伎一部,親信二十人,月給三萬,冬夏四時賜并車輿、吏力」,作為僧官行政發展之用,僧署逐漸形同政府衙門一般地管制著僧團,也為僧團解決問題。
南朝僧官制度的特色是地方僧正比中央僧正更有實權。早在東晉安帝(三九六~四一八)時,益州刺史毛璩就設有地方僧官「蜀郡僧正」,由沙門僧恭任之。到了南朝,有的按照世俗的行政區域,分別設立州、郡僧官,例如梁武帝天監年間,以僧若任「吳郡僧正」;有的根據僧團的教化區域,設立跨州郡的區域性僧官。因此,南齊武帝時出現同時敕立二位僧主的情形:定林上寺的法獻與長干寺的玄暢,二人分治江南、江北。另有沙門慧基,任「東土僧正」,統領吳會間十城的僧眾,又稱為「十城僧正」;沙門慧球,在南齊和帝時任「荊土僧正」,他們都屬於跨州郡性質的知名僧正。由這些資料可知當時地方僧官發達的情形。相對而言,中央的僧正只是在形式上被賦予監督全國僧團的名義,實際上並不能左右握有強權實力的地方僧官轄區內的僧眾事務。
梁武帝篤信佛教,曾敕令光宅寺的法雲為「大僧正」。法雲制定僧制,明定僧尼清規,以為後代規範。到陳代,文帝以大彭城寺的寶瓊為「京邑大僧正」,又稱「京邑大僧統」。這些「大」、「京邑」等頭銜,是為了凸顯京邑教區地位的重要而冠上的。另外,例如京邑地區的都維那,則稱為「京邑都維那」。
聘任尼僧為僧官,廣泛出現於南朝,成為南朝佛教的一大特色。尼僧僧官制度,可溯源於東晉,在東晉太元年間(三七六~三九六),比丘尼支妙音曾被任命為「簡靜寺主」,但在層級上,只屬於基層的僧官,並非管理全國或某一地區的尼僧事務。到劉宋明帝時,首次任命比丘尼為高層僧官,以寶賢為「都邑尼僧正」,以法淨為「京邑尼都維那」,管轄京城一帶的尼僧事務。這些尼僧僧官大多以有見識、有魄力而見重於世,由此也可明白,當時女眾在我國傳統社會中具有平等地位。
隋文帝楊堅於北方建立隋朝,統一天下後,便進一步推行佛教治國政策。隋文帝對於僧團的管理,大致沿用北朝的昭玄系統,也保留了斷事沙門的任用,只是曾經一度把「昭玄寺」改稱為「崇玄署」,另外又置有「隋國大統」、「國僧都」、「平等沙門」等職稱。此外,他也積極發展佛教學術,改善社會風氣,故有「外國僧主」、「二十五眾主」、「五眾主」等新僧官的設置。文帝於京城設立二十五類的佛學科目,集合全國有志學習的僧眾,聽其依據自己的興趣和程度,選擇一種科目學習,每眾各立一位「眾主」,所以稱為「二十五眾主」,負責教化、授講,可說是佛教的普通教育。「五眾」則是一種高級的專門佛學教育,分別是「十地」、「講律」、「涅槃」、「講論」、「大論」等五種科目。同一眾可以有好幾位眾主,以便兼容並蓄各家學說。二十五眾和五眾,是由皇帝敕任,受國家供養保護的,但不設官署,也不參與行政事務,只是一種純學術性質的國立機構。
隨著僧團的成長,隋煬帝即位後,把僧尼集中到官立大寺,慢慢廢除了中央和州郡的僧官。一方面加強寺院本身的基層僧官,側重寺院三綱(上座、寺主、維那)的地位;另一方面又設立由俗人擔任「寺監」的監寺制度,直接監督寺院,權力大於寺院三綱。因此可以說,隋代的佛教是配合王權進行教化的時代。
唐高祖李淵開國後,在地方基層上,倚重寺院三綱,中央則設置「十大德」,以綱維法務,三論宗的集大成者吉藏便是十大德中的一人。十大德的遴選,是由眾僧中推舉出,或是由皇帝親自指派。
唐初承襲隋代的監寺制度,設置崇玄署,隸屬於鴻臚寺。鴻臚寺最初設於漢朝,作為接待外國賓客及掌理凶喪儀慶等事的官衙。唐代初期未設僧正、僧統等僧官,只在鴻臚寺下設置崇玄署,管理僧籍和任命寺院三綱等事。
唐太宗即位後,改變宗教政策,取消十大德及寺監,把統理僧尼的職務漸漸移轉至官府中,並由唐代諸帝依循之。十大德的職稱,在唐中宗到代宗期間又恢復了,但已失去「統領天下僧尼」的職權,只負責講授律學、臨壇度僧的事務,而有所謂「臨壇十大德」的稱呼。真正掌管天下僧尼大權的機構,主要是崇玄署,其職權範圍包括寺額、僧籍的管理、僧官的選任、僧尼的制度、僧尼在寺院外的活動等。但是到了後來,教團的自治權受到逐步的削減,度僧要受御使的監察,僧籍管理和僧官選任則要接受尚書部的監察;在唐玄宗天寶年間,僧務更由祠部取代崇玄署原有的職權,所管轄的範圍廣及寺院僧尼授田的種種事宜。
在唐玄宗末年,另創設有「修功德使」的俗官,負責寺塔的修建、佛像的鑄造、經典的譯官以及盛大佛教法會的舉辦等。安史之亂後,唐室重建僧官系統,由左街功德使、右街功德使統理首都之內的佛寺及僧尼,並增設左街僧錄、右街僧錄,以輔佐功德使執掌僧務。此時地方十道有僧統,各州有僧正,僧侶在國家中的地位再度受到重視,經常有受賜大師、國師和紫袍等殊榮。到五代十國,僧官改由地方政府授任。
為了加強管理全國幾萬所寺院和幾十萬僧眾,宋朝沿用「國有僧以僧法治,國有俗以俗法治」的原則,因襲唐代,設置專門管理宗教事務的官署和僧司。中央僧署是隸屬於鴻臚寺的左右街僧錄司,掌管寺院僧尼帳籍及試經、梵修等;州郡仍設僧正,統理地方僧尼。
宋初,僧尼事務仍由功德使管轄,後來隸屬於鴻臚寺,同時又令尚書祠部審理僧尼的籍冊,發給剃度及受戒文牒。另外,還以中書省或門下省司掌賜給紫衣、師號及建寺名額,並掌管國立大寺住持的選任,又以開封府尹兼領功德使,監督度牒發行和僧官的選補。可以說,以中書、門下、鴻臚寺、尚書祠部、開封府等,來對教團事務進行多重的管理,是宋代統制佛教政策的一大特色。
地方僧官,稱謂雜多,名號各異,有僧正、副